|
© С.И. Сирык, 2005 |
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА "О НЕДРАХ"
С.И. Сирык (ОАО "ЛУКОЙЛ")
На современном этапе развития отношений в сфере недропользования ни у кого не вызывает сомнения, что многие положения действующего Закона "О недрах" требуют пересмотра, а отдельные этапы процесса недропользования - разработки подзаконных актов. Как следует из анализа правоприменительной практики, значительная часть норм действующей редакции Закона "О недрах" и других подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере недропользования, недостаточно эффективна не только в силу того, что отсутствуют правовые основы их реализации и не определена ответственность за их нарушения, но и вследствие значительных изменений в федеральных законах, прямо или косвенно связанных с процессом пользования недрами.
Поэтому совершенствование действующего закона, несомненно, является одной из первоочередных задач органов исполнительной и законодательной власти. В 2003 г. различными авторами предлагались к рассмотрению варианты законодательного регулирования отношений в сфере изучения и освоения недр. Подготовленные рядом министерств и ведомств варианты законодательных инициатив, посвящённых этой тематике, показали, что ни один из уже подготовленных документов, авторы которых зачастую выступают с прямо противоположных позиций, полностью не устраняет имеющиеся в действующем законодательстве пробелы и недочеты.
В частности, проект "Кодекса о недрах", представленный на рассмотрение Министерством природных ресурсов Российской Федерации (МПР России) в 2003 г., фактически представлял собой расширенный вариант действующего Закона "О недрах", уточняющий ряд норм и дополненный отдельными, не основными положениями. В то же время многие насущные проблемы, с которыми приходится сталкиваться недропользователю в процессе изучения и освоения недр, а также приобретения и реализации прав пользования недрами, не нашли своего отражения в представленном проекте. Предлагаемые документы изобиловали отсылочными нормами, в результате чего его принятие потребовало бы разработки не только многочисленных подзаконных нормативных актов, но и ряда дополнительных законов, регламентирующих отдельные этапы общего процесса пользования недрами.
В условиях, когда законодательство в области недропользования имеет известные пробелы, когда отсутствуют конкретные законы, устанавливающие особенности недропользования при освоении месторождений УВ-сырья и твёрдых полезных ископаемых, не полностью учитывается и не сформирована единая точка зрения на пути совершенствования отношений в сфере недропользования, принятие нового закона о недрах может занять продолжительный период времени, что, в конечном счете, негативно сказывается на развитии минерально-сырьевой базы страны.
Представляется, что на современном этапе формирования законодательной базы пользования недрами необходимо продолжить разработку новых законодательных актов, детально освещающих организацию и проведение отдельных этапов процесса недропользования с учетом реального опыта работы недропользователей. Требуется также активизировать разработку специализированных законодательных актов, а именно законов "О нефти", "О твердых полезных ископаемых", "О лицензировании" и тому подобных законодательных документов, которые составят правовую основу процесса пользования недрами в Российской Федерации.
В 2004-2005 гг. руководством МПР России проделана большая работа по разработке проекта новой редакции закона "О недрах", главным направлением которого явился переход от командно-административной формы взаимоотношений между недропользователями и органами исполнительной власти в процессе недропользования к гражданско-правовой. Предложенный МПР России проект решает проблему перехода на гражданско-правовые отношения, детально освещает механизм предоставления участков недр в пользование, существенно уточняет и регламентирует предоставление права пользования недрами первооткрывателю месторождения, осуществлявшему поиск за счет собственных средств, и ряд других насущных вопросов процесса изучения и освоения недр.
Наиболее существенные вопросы процесса недропользования, на которые неоднократно предлагалось обратить первоочередное внимание органов исполнительной власти, нашли отражение в проекте нового закона. Так, в частности, предложены варианты решения следующих вопросов:
· выработки механизма участия органов исполнительной власти субъектов федерации в организации и управлении процессом недропользования;
· перехода от административной к гражданско-правовой форме предоставления недр в пользование;
· предоставления гарантий недропользователю на получение прав пользования недрами на открываемом месторождении полезных ископаемых за счет собственных средств;
· прямого переоформления лицензии с головной компании на дочернюю и наоборот;
· продления прав пользования недрами для геологического изучения недр и ряда других организационных вопросов недропользования.
В августе 2004 г., после внесения поправок в действующий закон "О недрах" активизировалось обсуждение вопроса о порядке реализации своих полномочий органами исполнительной власти различных уровней. До их появления происходило дублирование обязанностей органов исполнительной власти разного уровня, что усложняло и неоправданно затягивало процесс предоставления прав пользования недрами, оформления необходимых документов, переоформления прав пользования недрами, а также рассмотрения дополнений к лицензионным соглашениям и их подписания. Особенно остро дискутировался вопрос порядка предоставления прав пользования недрами. Действующий до 2005 г. порядок предоставления прав пользования недрами был необоснованно затянут в силу длительности выработки предложений по лицензируемым участкам и оформления необходимых согласований и документов. В этом направлении в 2005 г. МПР России предложен новый подход к процессу предоставления прав пользования недрами.
Как определено законом, основой процесса является программа лицензирования недр, включающая перечень участков недр, планируемых к предоставлению в пользование, условия их изучения и освоения, а также порядок их предоставления. В этом направлении уже достигнуты хорошие результаты. Однако следует отметить, что общая программа лицензирования недр на территориях отдельных субъектов Российской Федерации до настоящего времени не доведена до сведения недропользователей, что не дает возможности пользователю недр провести детальное ознакомление с материалами, характеризующими предоставляемый в пользование блок недр.
Следует отметить, что вслед за отменой принципа "двух ключей" и коренного пересмотра полномочий в процессе владения, пользования и распоряжения недрами, отмеченными в ст. 13 Федерального закона "О недрах" от 22 августа 2004 г. (№122 ФЗ), сокращены полномочия и права органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Теперь, по их мнению, они лишены важнейшего ресурса социально-экономического развития, не могут участвовать в решении проблем занятости населения и других возложенных на них полномочий. Этот вопрос остаётся также нерешённым и в новой редакции закона.
Недропользователями предлагалось, чтобы геологическая часть программы лицензирования недр, а именно: определение границ участков лицензирования с точки зрения их геологического строения, возможности выявления в их недрах месторождений полезных ископаемых, определение перечня месторождений, подготовленных к разработке, а также подготовки условий их изучения и освоения была возложена на федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения. После составления этой части программы она передавалась бы в администрацию субъекта федерации, которая в свою очередь приступала бы к формированию ее второй составляющей, а именно: определению очерёдности предоставления участков недр в пользование с учётом требований по формированию бюджета субъекта федерации на предстоящий период с учётом ближайшей перспективы. Составленная таким образом программа по представлению территориального органа МПР России и администрации соответствующего субъекта федерации должна рассматриваться и утверждаться в МПР России, после чего заблаговременно и в обязательном порядке должна быть опубликована в официальных изданиях для ознакомления с ней потенциальных недропользователей. Однако на сегодняшний день взаимодействие различных уровней власти при формировании программ освоения недр в большинстве случаев отсутствует. Администрации субъектов федерации стремятся полностью изолировать территориальные органы МПР России от этого процесса, разрабатывая программы собственными силами, что зачастую приводит к длительному процессу их разработки и утверждению в МПР России.
Таким образом, определение и четкое разграничение обязанностей между территориальными органами государственной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов федерации позволили бы избежать дублирования этими органами отдельных функций и, несомненно, позволили бы более рационально подойти к решению вопроса разработки территориальных программ освоения недр, являющихся составными частями государственной программы освоения недр Российской Федерации.
В проекте новой редакции закона "О недрах" остаются две формы взаимоотношений государства и недропользователя. Это лицензионная и новая - договорная. Такое положение дел, а именно существование двух форм в сфере недропользования еще больше затруднит взаимоотношения сторон.
Целесообразнее было бы рассмотреть другой принцип отношений в сфере недропользования, который был определен еще первой редакцией Закона "О недрах", но по неизвестным причинам не выполнялся.
Предоставление недр в пользование осуществлялось на основании лицензии - документа (как это определено ст. 11 ФЗ РФ "О недрах"), удостоверяющего право его владельца на пользование участком недр. Однако в ст. 11 устанавливается различный подход к составным частям этого документа, что в свою очередь приводит к неоднозначной трактовке содержания лицензии. С одной стороны - это установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. С другой стороны, в третьем абзаце этой статьи закона устанавливается возможность заключения договора между уполномоченными органами государственной власти и пользователем недр об условиях пользования недрами, а также обязательства сторон по выполнению условий данного договора. Такая неопределенность в трактовке вопроса - в каком же документе должны быть изложены условия пользования недрами - привела в начальный период оформления лицензионных документов к рождению нового документа - лицензионного соглашения, однако, что это за документ и каков его правовой статус, законодательно не было установлено и остаётся не определённым до настоящего времени. Действующая по сегодняшний день система предоставления недр в пользование носит административно-правовой характер. Являясь неотъемлемой составной частью лицензии, лицензионное соглашение также имеет административно-правовой статус. При этом, как следует из правоприменительной практики, заключение гражданско-правовых договоров между сторонами процесса недропользования, как правило, не практиковалось и не практикуется. В связи с этим в процессе освоения недр полностью отсутствует диалог между сторонами процесса, а существует лишь монолог со стороны органов исполнительной власти. Следует также отметить, что предоставление недр в пользование как для геологического изучения, так и для добычи полезных ископаемых, а также для совместного их проведения документально подтверждается лицензией. В то же время лицензия устанавливает только срок начала ее действия без учета реального срока, в который фактически недропользователь может приступить к выполнению своих обязательств в соответствии с целевым назначением, указанным в лицензии. Остается открытым вопрос, на основании каких законодательных документов и в какой срок после получения лицензии недропользователь должен провести целый ряд работ:
· инженерно-экологические изыскания;
· оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС);
· разработку программы работ и получение на нее положительного заключения государственной экспертизы;
· подачу заявки на право пользования земельными участками и получение земельных участков в аренду или собственность и т.д.
Без наличия всех перечисленных документов недропользователь не вправе осуществлять свою деятельность. Оформление же этих документов требует достаточно большого количества времени, которое включено в срок действия лицензии и тем самым сокращает срок непосредственного проведения геолого-разведочных работ. Зачастую органы, предоставляющие данные разрешительные документы, "не торопятся" их оформлять, тем самым затягивая процесс предоставления разрешительной документации, и вынуждают недропользователя начинать проведение работ без их наличия. Не начав своевременно работы, недропользователь начинает нарушать взятые на себя обязательства по изучению или освоению недр лицензионного участка, изложенные в лицензионном соглашении. Таким образом, в срок действия лицензии сегодня включается и срок подготовки и получения разрешительной документации на проведение работ, что в значительной мере существенно сокращает срок непосредственного изучения недр. А если лицензионный участок расположен в районах Крайнего Севера или приравнённых к ним районах, где недропользователь может проводить работы лишь в определённое время, срок процесса непосредственного изучения недр может быть сокращён практически в 2 раза. Было бы правильнее, если бы процесс недропользования начинался, как и допускается законодательством, после заключения договора, а время, используемое для подготовки и заключения договора, одновременно использовать для получения разрешительной документации.
Одним из вариантов решения этой проблемы могло бы быть изменение порядка предоставления права пользования недрами. После подписания и выдачи лицензии недропользователь получает только право пользования участком недр. После получения такого права недропользователь в строго определенный срок заключает договор с МПР России или его территориальным подразделением, а также с администрацией субъекта федерации, на территории которого расположен данный участок, об условиях пользования недрами.
Сразу же следует отметить, что тексты договоров должны быть типовыми, прошедшими предварительное согласование в заинтересованных министерствах и субъектах федерации. В противном случае администрации отдельных субъектов федерации будут диктовать дополнительные, значительно усложняющие, а зачастую просто невыполнимые условия пользования недрами. Процесс заключения договоров необоснованно затянется, что приведет к срыву плана работ и тем самым создаст почву для возможного прекращения права пользования недрами.
При таком порядке предоставления недр в пользование нет необходимости в существовании двух форм взаимоотношений или перехода с лицензионной на договорную. Необходимо разработать типовые договоры и перезаключить их с недропользователями с учетом ранее выданных лицензионных соглашений. Но в данном случае договоры не должны являться неотъемлемыми составными частями лицензий.
Существенным шагом вперед в процессе совершенствования действующего порядка предоставления прав пользования недрами и их переоформления на другие юридические лица, а также для внесения изменений или дополнений в уже действующие документы, несомненно, послужили "Временные требования ...." к содержанию заявочных пакетов для различного рода операций, будь то заявка на получение лицензии, на переоформление лицензий (в различных, предусмотренных законодательством случаях) либо на внесение дополнений и изменений в лицензионные соглашения.
В настоящее время недропользователь, желающий получить лицензию или произвести с ней любое действие, должен представить в территориальное подразделение МПР России заявочный пакет в соответствии с "Временными требованиями ...". Однако, как показала практика подачи заявок, сроки их рассмотрения в первой инстанции затягиваются на неопределенное время, а для передачи заявочного пакета в МПР России в некоторых случаях требуется получить согласие администрации субъекта федерации (вторая инстанция), которого также следует ожидать достаточно долго. В случае получения согласия на определенные действия с лицензией в администрации документы направляются в МПР России для их рассмотрения и принятия соответствующего решения.
Действующий порядок подачи заявок по своей организационной структуре достаточно сложен и многоступенчат, и кроме того отсутствие установленных сроков рассмотрения заявочных документов в различных инстанциях затягивает процесс получения соответствующего разрешения.
Существенным шагом вперёд в совершенствовании действующего законодательства явилось положение о прямом переоформлении лицензий с головной компании на дочернюю и наоборот. Отсутствие такого положения в предыдущих редакциях закона сдерживало процесс изучения или освоения недр.
При необходимости компании все же переоформляли лицензии, создавая при этом, как разрешалось законом, промежуточные предприятия. Отсутствие разрешения на прямое переоформление лицензий в значительной мере затягивало процесс их переоформления. Такой запрет зачастую вынуждал недропользователей нарушать отдельные стадии производственного процесса.
В апреле 2005 г. Минюстом РФ был утверждён порядок предоставления прав пользования недрами для геологического изучения. По предложению МПР России такие права могут быть выданы, только если на них подана одна заявка. Однако такое происходит достаточно редко, что создаёт почву для коррупции. Известны случаи, когда недропользователи, реально незаинтересованные в проведении геолого-разведочных работ, подавали заявки на получение права пользования недрами с целью шантажа реальных претендентов.
В результате участок выставляется на аукцион и, возможно, он уже не будет экономически эффективен для реально заинтересованного в нем лица. Кроме того, в некоторых субъектах федерации созданы "мертвые" предприятия, которые предназначены лишь для подачи альтернативных заявок и срыва предоставления поисковых лицензий одному претенденту.
В связи с этим представляется, что более объективен другой порядок принятия решения при предоставлении недр в пользование с целью геологического изучения недр, включающего поиск и оценку месторождений полезных ископаемых. На основании подробного ознакомления с опубликованными программами лицензирования недр соискателями подаются заявки установленного содержания. После их поступления в территориальный орган МПР России информация о них публикуется в открытой печати.
Кроме того, объявляются срок предоставления программ изучения и срок их рассмотрения, а также предложения к другим недропользователям принять участие в конкурсе. По истечении установленного срока подачи заявок в МПР России или в его территориальные подразделения совместно с заинтересованными органами субъекта федерации организуется защита программ освоения данного лицензионного участка. При этом программы предоставляются только в день их рассмотрения и защиты во избежание ознакомления с ними других соискателей.
Такой подход в выборе недропользователя будет более объективен, чем существующий, и позволит более оперативно решать вопросы предоставления недр в пользование с целью геологического изучения.
В заключение следует отметить, что проект закона "О недрах", разработанный МПР России в 2005 г., несмотря на большое число отсылочных норм и неконкретных положений, является документом, затрагивающим практически все этапы процесса недропользования. Незначительная доработка отдельных его разделов, законодательное уточнение некоторых этапов процесса недропользования, детализация предоставления прав на пользование недрами и разработка типовых условий организации и проведения аукционов, несомненно, окажут положительное влияние на завершенность этого документа.
The article deals with analysis of omissions in the existing and shortcomings in the draft of new law "On the subsurface". It is noted that in the proposed project the items concerning the subjects of authority distribution between the Federal and regional bodies were unsolved and resulting in their function duplicating. The presence of licensed and agreement forms of subsurface use had only complicated the relationships and did not provide for discussion between the parties and as a result the subsurface user does not get enough time to draw up documentation without which it is impossible to realize his obligations. The approved order of submitting rights for geological works creates conditions for corruption.
The author has introduced the specific proposals to eliminate the mentioned shortcomings and expressed his opinion that the draft law "On the subsurface is a step forward as a whole and produce positive impact on the subsurface use process after modification of some chapters.