К оглавлению журнала

 

УДК 338:550.812:553.98

© Э.М. Халимов, 1999

КРИЗИС В ВОСПОЛНЕНИИ ЗАПАСОВ НЕФТИ МОЖЕТ БЫТЬ ПРЕОДОЛЕН С ПОМОЩЬЮ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ ГЕОЛОГО-РАЗВЕДОЧНЫХ РАБОТ

Э.М. Халимов (ИГиРГИ)

Российская Федерация, провозгласившая новые, отличные от принципов построения социализма в СССР, ориентиры своего государственного устройства, сделала попытку изменить и основы недропользования, на базе которых народное хозяйство страны развивалось более 70 лет. Шесть лет назад в России были заложены новые правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между собственником недр – государством и недропользователем. В феврале 1992 г. Верховный Совет России принял Закон "О недрах" [2, 5] и Положения "О порядке лицензирования пользования недрами" и "Об условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дна" [4], а в 1993 г. – Положение "О внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы".

Бурный рост производства нефти и газа в 70-х – начале 80-х гг. в России (в составе СССР) сменился вначале замедлением роста, а затем и стабилизацией добычи нефти. Основной причиной замедления и прекращения роста объемов геолого-разведочных работ, прироста запасов нефти и газа, стабилизации добычи нефти считали отсутствие в хозяйственной структуре плановой экономики действенных экономических механизмов инвестирования топливно-энергетических отраслей, рационального использования сырьевой базы и экономного расходования энергоресурсов. Топливные отрасли работали в условиях постоянной нехватки материально-технических ресурсов и финансирования, нарушения производственных связей со смежными областями, низкой дисциплины поставок и взаиморасчетов, низкого качества материалов и оборудования. Большой ущерб развитию топливно-энергетического комплекса был нанесен политикой длительного сохранения в стране регулируемых государством недопустимо низких цен на энергоносители при неконтролируемом росте цен на оборудование, материалы, строительство, транспортные и другие смежные услуги и работы [1].

Новые правовые документы и система недропользования были призваны снять ограничения и недостатки плановой экономики и дать возможность отраслям топливно-энергетического комплекса свободно развиваться в новых условиях рыночных отношений. Благоприятной предпосылкой успешного развития отрасли в целом являлось наличие значительного природного нефтегазового потенциала в России. "Количество разведанных запасов и оценка новых, разведуемых в настоящее время месторождений свидетельствуют о том, что в России имеется крупная сырьевая база нефтяной промышленности, которая (при соответствующем развитии геологоразведочных работ и своевременном пополнении разведанных запасов) обладает потенциальными возможностями для стабилизации на длительный период годовой добычи нефти и конденсата на уровне 400-450 млн. т" [1].

Обвальный переход от плановой системы хозяйствования к рыночной экономике и обеспечение экономической основы суверенитета России в области горнодобывающей промышленности потребовали в первую очередь сосредоточить внимание на разрешительной системе предоставления прав недропользования без изменения ее основных принципов: государственной формы собственности на недра и административно-правового регулирования недропользования. Считалось, что это позволит решить большинство текущих проблем. Законом РФ "О недрах" [2] был установлен лицензионный порядок предоставления недр в пользование, а Положением "О порядке лицензирования пользования недрами" [4] – система выбора претендентов на получение лицензии и механизм предоставления лицензии (под лицензией понимается разрешение на проведение определенного вида работ на конкретном объекте).

С августа 1992 г. началась выдача лицензий действующим предприятиям, имевшим право на разработку месторождений до выхода Закона РФ "О недрах". С 1993 г. стали проводить конкурсы и аукционы на новые участки недр для выбора претендентов на получение лицензии.

К началу 1997 г. в России было открыто 2458 нефтяных и нефтегазовых месторождений. Из них на 86 % были выданы лицензии – как на право добычи УВ, так на их поиск и разведку на лицензионных участках, в том числе лицензии были выданы на все разрабатываемые месторождения и 80 % подготовленных к разработке месторождений.

Резерв подготовленных к разработке неотлицензированных месторождений невелик - 87. Они содержат 5,5 % текущих разведанных запасов России. Месторождения характеризуются низкой рентабельностью, отсутствием инфраструктуры и магистральных коммуникаций, недостатком средств для завершения разведочных работ.

Уже первые результаты лицензирования позволили официальному представителю Комитета РФ по геологии и использованию недр (ныне Министерство природных ресурсов РФ) – государственного органа управления фондом недр – сделать вывод о том, что "практика применения Закона РФ "О недрах" показала, что заложенные в основу принципы недропользования отвечают сложившейся экономической и политической ситуации в Российской Федерации, позволяют эффективно развивать рыночные отношения в горнодобывающих отраслях промышленности, обеспечивать рациональное использование ресурсов недр как в интересах территорий, так и Российской Федерации в целом" (Орлов В.П., 1992; Стругов А.Ф., 1994). Такая оценка возможностей эффективного развития рыночных отношений в горнодобывающих отраслях уже на ранней стадии действия Закона РФ "О недрах" породила оптимизм у государственных деятелей относительно прогноза развития добывающих производств, в частности добычи нефти на среднесрочную перспективу. Так, Государственной программой России по обеспечению нефтью и нефтепродуктами на 1992-1995 гг. и до 2000 г. (Минтопэнерго РФ, май 1992 г.) предполагалось в период 1992-2000 гг. ввести в эксплуатацию по России в целом 551 нефтяное месторождение с доказанными извлекаемыми запасами 5132 млн. т, в том числе в Тюменской области 183 с запасами 4061 млн. т.

Созданная законодательная база, по мнению молодых реформаторов, не только позволяет эффективно развивать рыночные отношения с помощью отечественного капитала, но и "создает благоприятный предпринимательский климат для иностранных инвесторов" (Конопляник А.А., 1993). Поэтому в указанной Государственной программе было предусмотрено, что с участием иностранного капитала будет введено в разработку в 1992-2000 гг. в целом по России 143 месторождения (с доказанными извлекаемыми запасами нефти 1205 млн. т), в том числе в Тюменской области – 70 (с запасами 739 млн. т).

Однако прошедшие 6 лет после принятия Закона РФ "О недрах" показали, что реальный сценарий развития рыночных отношений в нефтедобывающей отрасли далеко не соответствует ожидаемому.

С начала 70-х гг. вплоть до политического кризиса конца 80-х гг. объемы нефтегазового производства и поисково-разведочных работ на нефть и газ в СССР, в том числе и в России, постоянно увеличивались. Так, если объем поисково-разведочного бурения в пятилетке 1976-1980 гг. составил 16,75 млн. м, а в 1981-1985 гг. - 21,58 млн. м, то в 1986-1990 гг. он увеличился до 27,59 млн. м. В этих объемах доля бурения на нефть за три пятилетки увеличилась в 2 раза, что было необходимо для восполнения запасами быстрорастущих высоких объемов добычи нефти.

В 1988 г. объем буровых геологоразведочных работ на нефть и газ достиг максимума – 6,05 млн. м, что позволило в этом году прирастить запасы нефти до 1186 млн. т и газа до 2000 млрд. м3 и открыть 97 месторождений нефти и 11 – газа. После 1988 г. происходит снижение объема поисково-разведочных работ, особенно резко - после 1990 г.

Приведем основные статистические показатели, характеризующие динамику состояния добычи нефти и геологоразведочных работ на нефть и газ в России за период 1990-1997 гг. (рисунок). Для сравнения за базисный принят 1990 г. – последний год дорыночного периода с более или менее стабильными экономическими связями и отношениями в народном хозяйстве СССР.

В течение 6 лет наблюдается резкое ухудшение показателей всего нефтегазового производства. Так, добыча нефти и конденсата снизилась в 2 раза, объем эксплуатационного бурения – в 3 раза с лишним, объем разведочного бурения - более чем в 4 раза, прирост запасов нефти – в 6,5 раза. Существенно сократились объемы разведочных геофизических исследований.

За этот период не открыто и не освоено ни одно сколь-нибудь значительное по запасам и объему добычи нефтяное или газовое месторождение, которое могло бы ощутимо повлиять на замедление темпов падения нефтегазового производства.

За всю 130-летнюю российскую и советскую историю нефтедобычи не наблюдалось такого интенсивного снижения уровней нефтегазового производства. По объему добычи нефти Россия отброшена на 30 лет назад, а по объемам геологоразведочных работ – еще дальше.

Необходимым условием успешного развития горнодобывающей отрасли является существенное превышение текущих приростов запасов над добычей полезного ископаемого. Однако уже несколько лет текущие приросты запасов нефти в России не только не превосходят, но даже не компенсируют существенно сниженный уровень ее добычи. Для нефтедобывающей отрасли, характеризующейся большой инерционностью, это обстоятельство означает сохранение тенденции падения нефтегазового производства. По итогам 6-летнего периода работы нефтегазодобывающей отрасли страны, обладающей громадным нефтегазовым потенциалом, можно сделать однозначный вывод о том, что новые законодательные и правовые акты недропользования совместно с действующим налоговым режимом не обеспечили благоприятных условий ни для нормальной работы действующих нефтяных и газовых предприятий и нефтегазопромыслов, ни для освоения новых, открытых ранее месторождений, ни для проведения геологоразведочных работ по приросту новых запасов и поиску новых месторождений. Новые законодательные акты по недропользованию и налогообложению привели в целом к негативным деструктивным последствиям, угнетающим как действующее нефтегазовое производство, так и работу по воспроизводству его минерально-сырьевой базы.

Основным ощутимым итогом ввода в действие Закона РФ "О недрах" и Положения "О порядке лицензирования пользования недрами" явилась лишь раздача лицензий на право пользования недрами предприятиям с различными формами собственности (Кривцов А.Н., 1994). Выданные лицензии на право добычи, поиск и разведку УВ охватывают, по существу, все открытые в России крупные, средние и большую часть мелких месторождений нефти и газа, добыча из которых экономически эффективна, и наиболее перспективные площади и участки недр. Нефтегазовый потенциал месторождений и перспективных площадей с невыданными лицензиями невелик. В течение 1997 г. выдано всего лишь 34 лицензии.

Несмотря на раздачу, по существу, всего нефтегазового потенциала России новым недропользователям, ожидаемого расцвета нефтегазового комплекса не происходит. Основная причина – отсутствие механизма, который бы понуждал или благоприятствовал реализации предоставленного лицензиатам права пользования недрами в соответствии с условиями лицензионных соглашений в части разведки и добычи нефти и газа. Действительно, ни принудительные, ни поощрительные стимулирующие меры в новой системе недропользования не предусмотрены. Подавляющее большинство лицензиатов не выполняют лицензионные соглашения ни по темпам, ни по объемам работ по геологическому изучению своих участков, ни по добыче нефти и газа. Особенно сильно отстают от предусмотренных в соглашениях темпы и объемы геологоразведочных и поисковых работ.

Действующая законодательно-правовая система недропользования не содержит положений, стимулирующих инвестора в развитии нефтегазового производства. В дополнение к многочисленным налогам, которыми облагаются предприятия всех отраслей, разведочные и нефтегазодобывающие предприятия облагаются еще тремя – отчисление на воспроизводство минерально-сырьевой базы, плата за недра и акциз.

Как известно, установление дифференцированных платежей рентного характера вообще является общепринятым в мировой практике. Однако в нашем случае в отличие от общепринятой практики размеры платежей не зависят ни от природных и геотехнических условий разработки месторождений, ни от экономических результатов. К тому же уровень платежей предельно высок, и поэтому они, по существу, выполняют лишь сугубо фискальную задачу.

Более того, в нарушение Закона РФ "О недрах" (статья 46) абсолютная величина акциза, установленного Правительством Российской Федерации в 1992 г. для всего объема добываемой нефти, постоянно повышается. В результате сумма налогов и отчислений к 1998 г. доведена до уровня 80 % и более от выручки, что делает добычу нефти для большинства предприятий России убыточным производством.

Невыгодным стало даже продолжение эксплуатации действующих технически благополучных нефтепромыслов и нефтяных скважин. Об этом свидетельствует тот факт, что на действующих нефтепромыслах России не эксплуатируется до 40 % фонда нефтяных скважин из-за того, что добыча нефти из них нерентабельна. Между тем возможная добыча нефти из этого фонда скважин оценивается в 30 млн. т/год.

За последние 6 лет резко упали объемы строительства новых добывающих мощностей, что является основной причиной продолжающегося снижения добычи нефти. Нефтедобывающая отрасль России (включая основные нефтедобывающие предприятия, основанные на приватизированных и акционированных государственных предприятиях) продолжает еще существовать за счет потенциала, наработанного государственными предприятиями в годы плановой экономики. Создается впечатление, что некоторые позитивные сдвиги (проведение геологоразведочных работ в небольшом объеме и открытие незначительного объема запасов, главным образом на старых месторождениях; создание совместных предприятий, обеспечивающих менее 5 % объема добычи нефти и др.) произошли не благодаря новой системе недропользования, а вопреки ей, в результате инициативной работы отдельных энтузиастов, возлагающих надежды на возможные перемены к лучшему. Эйфория, связанная с этими ожиданиями, уже прошла. Об этом свидетельствуют практически полное прекращение процесса создания новых совместных предприятий и отсутствие инвесторов, желающих финансировать проекты по освоению новых запасов нефти. Между тем в перечне инвестиционных проектов – десятки значительных по запасам нефтяных месторождений, расположенных в районах традиционной нефтедобычи, а объемы неосвоенных запасов нефти в целом по России соизмеримы с уже вовлеченными в разработку.

Таким образом, сформированная 6 лет назад законодательно-правовая база недропользования Российской Федерации не обеспечила достижения основной цели – создания необходимых правовых условий, благоприятствующих развитию геолого-поисковых и разведочных работ на нефть и газ, приросту запасов нефти и газа, увеличению или хотя бы стабилизации добычи нефти. Основным недостатком новой законодательно-правовой базы недропользования является отсутствие в ней системы стимулирования работ как по укреплению и расширению сырьевой базы, так и освоению новых месторождений и рациональному использованию разрабатываемых запасов нефти и газа.

На основе анализа практики геологоразведочных работ нефтедобывающих стран можно утверждать, что существует одно главное условие, которое способствует увеличению объема поисково-разведочного бурения в странах с рыночной экономикой. Это условие – непременное наличие экономических стимулов, вызывающих рост доходов нефтяных компаний. Показателен, в частности, послевоенный продолжительный (1948-1980 гг.) опыт геологоразведочных работ в США (Меджил Р.Е., 1983). Наличие экономических стимулов к увеличению деловой активности нефтегазовых компаний побудило увеличить масштабы геологоразведочных работ, что привело к успеху в открытии новых крупных запасов и месторождений в Норвегии, Канаде, Великобритании и других странах. Очевидно, назрела необходимость внесения некоторых принципиальных изменений в законодательно-правовую базу, определяющую сейчас условия недропользования в России.

Судя по накопленному за 6 лет отечественному опыту работы в новых условиях недропользования и зарубежному, приходим к выводу, что основной закон, формулирующий основополагающие принципы недропользования и стратегические цели (Закон "О недрах" в России или Закон "О минеральных ресурсах" в Канаде), должен быть прерогативой законодательных органов. Регулирование же текущих условий недропользования, меняющихся в зависимости от внешнего и внутреннего рынка, должны осуществлять исполнительные органы РФ и субъектов Федерации. Каждый временной этап может потребовать или усиления геологоразведочных работ, или ускорения освоения ранее открытых месторождений и запасов, или увеличения добычи нефти и газа из действующих месторождений. Решение этих и подобных тактических задач – компетенция исполнительных органов власти.

Полезно учесть опыт Канады по заключению соглашений между Федерацией и провинциями по определению конкретных задач федерального и регионального уровней для каждого периода (пятилетнего) и условий, стимулирующих недропользователей в выполнении этих задач.

В связи с этим необходимо внести в Закон РФ "О недрах" поправки, отвечающие духу рыночных отношений, стимулирующие развитие производства и исключающие остатки командно-административной системы хозяйствования, которые ограничивают самостоятельность предприятий. В частности, было бы целесообразно отменить:

статью 44, обязывающую недропользователя отчислять средства на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

статью 46, определяющую возможность установления акцизов "на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками".

Как показала практика, уже в результате действия этих двух статей Закона существенно замедлилось развитие нефтегазового производства и геологоразведочных работ.

Неблагоприятные текущая ситуация и тенденции в нефтедобыче и воспроизводстве сырьевой базы добычи нефти и газа требуют принятия кардинальных мер в духе рыночных отношений в экономике. По опыту Канады, Великобритании и других стран [3] в дополнение к основному Закону "О недрах", "О ресурсах" (Канада) и т.п. необходимо разработать и принять к реализации федеральную систему экономического стимулирования нефтедобычи и геологоразведочных работ на нефть и газ. Целесообразно выделить в ней три подсистемы стимулирования:

освоения разведанных, не вовлеченных в разработку запасов нефти, отличающихся низкой продуктивностью и высокой стоимостью добычи нефти;

геолого-поисковых и разведочных работ по открытию новых крупных и высокопродуктивных месторождений в новых регионах;

рациональной эксплуатации разрабатываемых месторождений и полного использования созданных нефтедобывающих мощностей и построенных скважин.

Эти подсистемы следует разработать и утвердить на основе соглашений между федеральным правительством и администрациями субъектов Федерации. Оптимальный срок действия подсистем – не более 5-10 лет.

При разработке подсистемы стимулирования геолого-поисковых и разведочных работ было бы полезно учесть опыт Канады, Норвегии и Великобритании [3] с поправкой на нашу специфику и рассмотреть возможность использования:

при начислении налогов процедуры установления вычетов затрат на разведку и освоение месторождений;

скидки по основным фондам;

механизма переводных акций;

налоговой льготы на разведку (для регионов за счет бюджетных средств самих регионов);

налоговых льгот на специальные виды деятельности и научно-исследовательские работы;

льготы типа "инвестиционный роялти-кредит" за счет средств богатых регионов (Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО и др.).

Литература

  1. Двуреченский В.А. Нефть и приоритеты энергетической политики // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. - 1994. - № 3. - С. 4-10.
  2. Закон РФ "О недрах". Утвержден Постановлением ВС РФ № 2396-1 от 24 февраля 1992 г.
  3. Освоение ресурсов нефти и газа в федеративных государствах (опыт Канады и России) /Ред. А.М. Хитров, С.Е. Алферов. – М.: ВНИИОЭНГ, 1997.
  4. Положение "О порядке лицензирования пользования недрами". Утверждено Постановлением ВС РФ № 33-1 от 15 июля 1992 г.
  5. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах". № 27-РФ от 3 марта 1995 г.

Abstract

Practicable results of acception of the new legislative base of subsurface use are considered. The last six years of the RF Law "On the subsurface" acception showed that a real development scenario of market relations in oilproducing industry is still far from the expected one. Main statistical indices characterizing in dynamics a state of oil production and exploration activity in Russia during 1990-1997 are given. This period reflects a sharp deterioration of indices for the whole oil and gas industry. Main limitation of the new legislative base of subsurface use appears to be the absence of a stimulation system of works both for strengething and widening a raw material base and new fields development and rational utilization of oil and gas reserves under development. In this connection it is essential to elaborate and accept for realization a federal system of economic stimulation of oil production and exploration for oil and gas.

ОСНОВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ, ХАРАКТЕРИЗУЮЩИЕ ДИНАМИКУ СОСТОЯНИЯ НЕФТЕДОБЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ

1 – объем добычи нефти + конденсата; 2 – прирост запасов нефти; 3 – объем эксплуатационного бурения; 4 – объем разведочного бурения